Analisi del debito degli Enti Locali Calabresi

La dinamica del personale degli enti territoriali 

Nel corso dell’ultimo decennio, in risposta a esigenze di contenimento della spesa pubblica, gli enti territoriali sono stati sottoposti a normative molto stringenti in materia di assunzioni di personale, tramite l’imposizione di vincoli alla spesa e, successivamente, al turnover. Tali disposizioni – sia pur modulate in modo diverso a seconda della tipologia e dimensione dell’ente (cfr. nelle Note Metodologiche la voce Vincoli normativi alla spesa del personale e al turnover – Banca d’Italia) – hanno inciso significativamente sulla dinamica e sulla composizione dell’organico.

Tra il 2008 e il 2018 in Calabria gli addetti degli enti territoriali si sono ridotti del 26,6 per cento, un dato leggermente superiore alla media nazionale. L’andamento complessivo dipende principalmente da quello dei Comuni, che pesano per circa tre quarti degli addetti del comparto. 

Le limitazioni al turnover si sono tradotte in una significativa riduzione dei flussi in entrata, al netto dei passaggi interni tra amministrazioni: nel 2018 il turnover, ossia il rapporto tra nuovi assunti a tempo indeterminato e cessati, era di 1 a 3 (1 a 1 a fine anni duemila). I limiti alle assunzioni e il rallentamento delle uscite per pensionamento hanno influito significativamente sulla composizione per classi di età del personale: nell’arco del decennio considerato, l’incidenza di personale con oltre 60 anni è salita al 36 per cento, mentre la quota degli addetti con meno di 40 anni è scesa al 4 per cento (erano entrambe il 10 per cento nel 2008;). Anche per effetto del minore turnover, nel 2018 l’età media del personale dipendente degli enti territoriali calabresi risultava più elevata in confronto al resto del paese; nel contempo, l’incidenza del personale femminile e la quota di laureati rimangono più bassi.

Nonostante il calo, in Calabria la dotazione di personale nel 2018 rimaneva ancora nettamente superiore alla media nazionale (rispettivamente, 93 e 72 addetti ogni 10.000 abitanti;). Rispetto al resto del Paese, il maggiore organico dei Comuni riflette in parte l’elevato numero di enti, soprattutto di piccola dimensione, caratterizzati strutturalmente da minori economie di scala, a cui si associa peraltro uno scarso ricorso a forme associative di gestione dei servizi (Unioni di Comuni o Convenzioni). In termini pro capite, anche la dotazione organica di Province ed Ente Regione resta comunque superiore alla media nazionale.

Parte della maggiore dotazione organica è connessa all’esteso ricorso a forme contrattuali flessibili, utilizzate da molti enti al fine di rendere meno stringenti i vincoli al turnover. Nel 2018 i lavoratori con tali tipologie contrattuali rappresentavano in Calabria il 23,7 per cento del totale degli addetti, contro il 6,1 nella media nazionale. Vi influiva soprattutto il comparto dei Comuni, dove la quota sale fino al 30,4 per cento, contro un’incidenza molto inferiore per Province ed Ente Regione. Rispetto al 2008, tale quota è rimasta sostanzialmente stabile, seppur con una significativa ricomposizione dal ricorso ai lavoratori socialmente utili (LSU) verso l’utilizzo di contratti a tempo determinato in senso stretto, avvenuta a seguito del processo di stabilizzazione previsto dalla legge 27 dicembre 2013, n. 147.

In prospettiva, i vincoli posti al turnover e al rispetto di specifici parametri di crescita della spesa del personale perderanno di efficacia nella definizione delle capacità di assunzione degli enti. Risulteranno invece sempre più rilevanti le condizioni di bilancio complessive e, in particolare, quelle riferite al rapporto tra la spesa del personale e le entrate correnti. Elaborazioni per i Comuni riferite al 2018 (cfr. nelle Note metodologiche la voce Spesa del personale su entrate correnti – Banca d’Italia) mostrano in Calabria un rapporto tra spese del personale ed entrate correnti pari in media al 26,4 per cento, valore superiore sia alla media nazionale sia a quella nazionale (rispettivamente pari al 22,7 e al 21,9 per cento). Il differenziale è imputabile essenzialmente ai Comuni di piccole dimensioni (con meno di 5.000 abitanti), mentre le realtà più grandi (con oltre 60.000 abitanti) si caratterizzano per un’incidenza della spesa del personale inferiore alla media nazionale.

Le entrate degli enti territoriali

Secondo i dati del Siope, nel 2019 le entrate degli enti territoriali calabresi, al netto di quelle destinate al comparto sanitario e di quelle finanziarie, sono diminuite dello 0,8 per cento rispetto all’anno precedente (a 3,4 miliardi di euro), a fronte della stabilità osservata in media nazionale.

Le entrate tributarie correnti. – Le entrate tributarie correnti, pari al 45 per cento degli incassi complessivi degli enti, si sono ridotte nel 2019 del 2,2 per cento (-3,3 per cento della media nazionale); in termini pro capite esse sono pari a 777 euro, un dato nettamente inferiore rispetto alla media nazionale. Sotto il profilo degli enti beneficiari, le entrate tributarie sono calate per la Regione e per i Comuni, a fronte di un aumento per le Province e Città Metropolitane.

Gli enti calabresi si caratterizzano per aliquote dei tributi locali generalmente più elevate rispetto alla media nazionale. Nel 2019, si è registrata peraltro un’ulteriore lieve crescita delle aliquote dei tributi comunali (Imu-Tasi e addizionale Irpef) e soprattutto di quelle regionali (addizionale all’Irpef e IRAP), scattata automaticamente in connessione con il mancato raggiungimento degli obiettivi previsti dal piano di rientro dai deficit sanitari. Per stimare l’incidenza della fiscalità locale sul reddito delle famiglie è stata simulata l’applicazione delle principali imposte locali su una famiglia-tipo residente in un Comune capoluogo, proprietaria dell’abitazione in cui vive e con caratteristiche di composizione e di capacità contributiva in linea con la media italiana (cfr. nelle Note Metodologiche la voce Prelievo fiscale locale sulle famiglie nei Comuni capoluogo). La ricostruzione mostra che il peso della fiscalità locale nel 2019 era pari al 4,1 per cento del reddito familiare medio (contro il 3,7 per cento della media nazionale). A tale elevata pressione fiscale corrisponde tuttavia un gettito effettivo inferiore, a causa della bassa capacità di riscossione delle entrate proprie da parte degli enti territoriali (cfr. L’economia della Calabria, Banca d’Italia, Economie regionali, 18, 2019).

Le altre entrate. – I trasferimenti correnti sono diminuiti del 4,2 per cento (sono cresciuti del 3,5 per cento della media nazionale), continuando a rappresentare comunque una quota più rilevante rispetto alla media nazionale (28 per cento, contro il 18 per cento). Il calo ha interessato sia la Regione sia i Comuni

Il saldo complessivo di bilancio

Gran parte del disavanzo degli enti territoriali calabresi resta imputabile al comparto dei Comuni, i cui equilibri di bilancio hanno in parte risentito, più che nel resto del Paese, di rilevanti accantonamenti al fondo crediti di dubbia esigibilità, connessi anche alla bassa capacità di riscossione degli enti (cfr. L’economia della Calabria, Banca d’Italia, Economie regionali, 18, 2019). Solo la metà dei Comuni calabresi è riuscita a conseguire un avanzo di bilancio (tra questi sono inclusi anche gli enti in pareggio, pari a circa il 10 per cento), contro l’85 per cento della media nazionale. L’avanzo, pari in media a 68 euro pro capite (83 euro nei Comuni in avanzo della media nazionale), è risultato essenzialmente contenuto per gran parte degli enti. 

La restante metà dei Comuni ha invece evidenziato un disavanzo che, in media, è stato di 493 euro pro capite (350 euro nei Comuni in disavanzo della media nazionale).

Verifica dello scompenso finanziario

Per impedire che emergano scompensi finanziari che possano intaccare gli equilibri di bilancio dei Comuni, ogni anno i dati del rendiconto della gestione sono impiegati per valutare le condizioni degli enti rispetto a un insieme di otto parametri definiti dal Ministero dell’Interno (cfr. L’economia della Calabria, Banca d’Italia, Economie regionali, 18, 2019). I dati relativi all’esercizio 2018 (ultimo anno disponibile) tracciano per la Calabria un quadro caratterizzato dalla presenza di diffuse condizioni di squilibrio. L’84 per cento dei Comuni evidenzia criticità in almeno uno degli otto parametri oggetto di monitoraggio, a fronte del 36 per cento in Italia. I Comuni calabresi registrano carenze soprattutto con riferimento all’incidenza delle spese rigide sugli incassi e alla capacità di riscossione. 

La difficile situazione degli enti è confermata anche dalla diffusione degli stati di crisi conclamata. Alla fine del 2019, in Calabria 45 Comuni avevano avviato la procedura di riequilibrio finanziario (comunemente nota come “pre-dissesto”) e 48 avevano dichiarato lo stato di dissesto; in entrambi i casi, il dato è cresciuto rispetto all’anno precedente. La quota di popolazione residente in tali Comuni era pari al 46 per cento, a fronte del 13 della media nazionale.

Il debito 

Alla fine del 2019 lo stock complessivo di debito delle Amministrazioni locali calabresi, calcolato escludendo le passività finanziarie verso altre Amministrazioni pubbliche (debito consolidato), ammontava a 3,8 miliardi di euro, pari a 1.961 euro pro capite (contro 1.442 euro pro capite nella media nazionale; fig. 6.5.a). Includendo le passività detenute da altre Amministrazioni pubbliche (debito non consolidato), il debito pro capite era pari a 2.889 euro. 

Nel 2019 il debito delle Amministrazioni locali calabresi è rimasto stazionario, a fronte del calo registrato nel resto del Paese. La stabilizzazione registrata negli ultimi anni riflette le limitazioni introdotte alla possibilità di sottoscrivere nuovo debito e ai vincoli introdotti prima con il Patto di stabilità interno e poi con la regola del pareggio di bilancio. Anche il divario tra il debito consolidato e quello non consolidato – connesso in larga misura alle anticipazioni di liquidità concesse dallo Stato agli enti territoriali per il pagamento dei debiti commerciali – è rimasto sostanzialmente invariato dopo l’ampliamento registrato nel biennio 2013-14 (fig. 6.5.b).

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