Incentivi Statali

La legge n. 56 del 2014 di riforma degli enti locali, oltre a istituire le città metropolitane e a ridefinire profondamente il sistema delle province, ha modificato sensibilmente anche la disciplina sulle unioni e sulle fusioni di comuni.

Misure agevolative per la fusione di comuni sono state previste in modo particolare dalla legge 56/2014 (commi 116 e seguenti).
In primo luogo, si stabilisce che nei comuni sorti a seguito della fusione di più comuni, lo statuto del nuovo comune possa prevedere “forme particolari di collegamento” tra l’ente locale sorto dalla fusione e le comunità che appartenevano ai comuni originari (comma 116).

Una misura accelerativa del procedimento di adozione dello statuto prevede che i comuni che hanno avviato il procedimento di fusione, possono, anche prima dell’istituzione del nuovo ente, definirne lo statuto, che deve essere approvato in testo conforme da tutti i consigli comunali; tale statuto “provvisorio” entra in vigore con l’istituzione del nuovo comune e rimarrà vigente fino a che non sia eventualmente modificato dagli organi del comune frutto della fusione. Inoltre, si prevede che sia lo statuto del nuovo comune, e non più la legge regionale che lo istituisce, a contenere misure adeguate per assicurare alle comunità dei comuni oggetto della fusione forme di partecipazione e di decentramento dei servizi (comma 117).

Si prevedono poi le seguenti ulteriori misure agevolative:

  • le norme di maggior favore previste per comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti continuano ad applicarsi anche al nuovo comune frutto della fusione di comuni con meno di 5.000 abitanti (comma 118);
  • il nuovo comune può utilizzare i margini di indebitamento consentiti anche ad uno solo dei comuni originari, anche nel caso in cui dall’unificazione dei bilanci non risultino possibili ulteriori spazi di indebitamento (comma 119);
  • l’obbligo di esercizio associato delle funzioni comunali fondamentali, previsto per i comuni con meno di 5.000 abitanti, viene attenuato e in alcuni casi derogato in caso di fusione. In particolare: la legge regionale può fissare una diversa decorrenza dell’obbligo o rimodularne i contenuti; in ogni caso, in assenza di legge regionale, i comuni derivanti dalla fusione con popolazione di almeno 3.000 abitanti (2.000 se montani) sono esentati dall’obbligo per la durata di un mandato elettorale (comma 121);
  • l’istituzione del nuovo comune non priva i territori dei comuni estinti dei benefici stabiliti dall’Unione europea e dalle leggi statali in loro favore; inoltre, il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili dai comuni estinti al nuovo comune è esente da oneri fiscali (comma 128).

Vengono poi definite alcune disposizioni organizzative di tipo procedurale per regolamentare il passaggio dalla vecchia alla nuova gestione, principalmente per quanto riguarda l’approvazione dei bilanci; anche in questo caso l’obiettivo è di agevolarne la fusione.
In particolare si prevede che:

  • i sindaci dei comuni che si fondono coadiuvano il commissario nominato per la gestione del comune derivante da fusione fino all’elezione del sindaco e del consiglio comunale del nuovo comune; in particolare i sindaci, riuniti in comitato consultivo, esprimono parere sullo schema di bilancio e in materia di varianti urbanistiche (comma 120);
  • gli incarichi esterni eventualmente attribuiti ai consiglieri comunali dei comuni oggetto di fusione e gli incarichi di nomina comunale continuano fino alla nomina dei successori (comma 122);
  • le risorse destinate ai singoli comuni per le politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale, previste dal contratto collettivo di lavoro del comparto e autonome locali del 1° aprile 1999, sono trasferite in un unico fondo del nuovo comune con la medesima destinazione (comma 123);
  • tutti gli atti, compresi bilanci, dei comuni oggetto della fusione restano in vigore fino all’entrata in vigore dei corrispondenti atti del commissario o degli organi del nuovo comune (comma 124, lett. a);
  • i revisori dei conti decadono al momento dell’istituzione del nuovo comune; fino alla nomina del nuovo organo di revisione contabile le funzioni sono svolte dall’organo di revisione in carica nel comune più popoloso (comma 124, lett. b);
  • al nuovo comune si applicano le disposizioni dello statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio comunale dell’estinto comune di maggiore dimensione demografica fino all’approvazione del nuovo statuto (comma 124, lett. c);
  • il bilancio di previsione del nuovo comune deve essere approvato entro 90 giorni dall’istituzione dal nuovo consiglio comunale, fatta salva l’eventuale proroga disposta con decreto del Ministro dell’interno (comma 125, lett. a);
  • ai fini dell’esercizio provvisorio, si prende come riferimento la sommatoria delle risorse stanziate nei bilanci definitivamente approvati dai comuni estinti nell’anno precedente (comma 125, lett. b);
  • il nuovo comune approva il rendiconto di bilancio dei comuni estinti e subentra negli adempimenti relativi alle certificazioni del patto di stabilità e delle dichiarazioni fiscali (comma 125, lett. c);
  • ai fini della determinazione della popolazione legale, la popolazione del nuovo comune corrisponde alla somma della popolazione dei comuni estinti (comma 126);
  • l’indicazione della residenza nei documenti dei cittadini e delle imprese resta valida fino alla scadenza, anche se successiva alla data di istituzione del nuovo comune (comma 127);
  • i codici di avviamento postale dei comuni preesistenti possono essere conservati nel nuovo comune (comma 129).

Di particolare rilievo, l’introduzione da parte della legge 56/2014 di una nuova modalità di fusione di comuni, ossia della fusione per ” incorporazione”, da parte di un comune incorporante, di un comune contiguo “incorporato”.
Fermo restando quanto previsto dall’articolo 15 del TUEL (l’incorporazione è disposta con legge regionale e si procede a referendum tra le popolazioni interessate), il nuovo procedimento prevede che il comune incorporante
mantiene la propria personalità e i propri organi, mentre decadono gli organi del comune incorporato. A tutela di quest’ultimo si prevede che lo statuto del comune incorporante sia integrato da adeguate misure di partecipazione e di decentramento (comma 130).

Indagine Conoscitiva

Al tema della gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali è stata dedicata particolare attenzione nell’attività conoscitiva del Paralmento nel corso della XVII legislatura: la I Commissione della Camera ha approvato, nella seduta del 28 novembre 2016, un documento conclusivo adottato al termine di
un’indagine conoscitiva sul tema.
Nel documento si evidenzia, in particolare, come l’esperienza di razionalizzazione nella gestione associata delle funzioni comunali avviata con il decreto-legge n. 78 del 2010 e rafforzata con l’approvazione della legge n. 56 del 2014, pur non avendo raggiunto l’obiettivo prefissato di organizzare in unione tutti i comuni inferiori o uguali a 5000 abitanti, è da valutare positivamente per il processo di riordino istituzionale che ha avviato. Viene infatti ricordato come l’esperienza delle unioni fino al 2009 riguardava pochissimi comuni in Italia; al 4 ottobre 2016, conta invece l’istituzione di 536 unioni di comuni relative a 3.105 comuni, di cui 1.004 comuni con popolazione inferiore ai 1000 abitanti. Un dato significativo che ha comportato, se si affronta il tema della riduzione dei costi su scala nazionale e in una prospettiva diacronica, miglioramenti sul fronte della efficienza nella erogazione dei servizi e delle economie di spesa, anche se in diversi casi – viene posto in rilievo nel documento – è ancora evidente l’adesione all’obbligo normativo in termini formali con una moltiplicazione degli uffici anziché con una sostanziale razionalizzazione degli stessi per una reale gestione associata delle funzioni. Nel documento conclusivo – accanto ad un’analisi ragionata dei dati di riferimento e ad un’illustrazione del quadro legislativo statale e regionale – si ripercorrono quindi i principali elementi di criticità incontrati negli ultimi anni enucleando alcune possibili soluzioni e prospettive, ribadendo la centralità degli enti locali nell’ordinamento istituzionale nazionale, quali soggetti direttamente eletti dai cittadini, erogatori di servizi e funzioni primarie per la vita di cittadini e imprese, e importanti motori di sviluppo locale.

Gli incentivi alle unioni e fusioni di comuni

Nel corso della XVII legislatura, anche a seguito delle innovazioni introdotte dalla legge n. 56/2014 (c.d. legge “Delrio”), sono state emanate numerose disposizioni volte ad incentivare dal punto di vista finanziario, i processi di aggregazione e di gestione associata delle funzioni, con particolare riguardo alla fusione di comuni.

A partire dal 2014, nell’ambito della dotazione del Fondo di solidarietà comunale – che rappresenta il fondo per il finanziamento dei comuni anche con finalità di perequazione – è stato costituito un accantonamento di risorse destinato in favore delle fusioni di comuni per un importo non inferiore a complessivi 60 milioni annui. Tale finanziamento, introdotto limitatamente al triennio 2014-2016 dall’articolo 1, comma 730, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità per il 2014), è stato consolidato a decorrere dal 2016 dalla legge di stabilità per il 2016 (comma 17, lettera b), legge n. 208/2015). In particolare, la norma assegna: una quota non inferiore a 30 milioni di euro ai comuni istituiti a seguito di fusione, ai fini dell’erogazione del contributo straordinario ad esse spettante, nei dieci anni successivi la fusione, ai sensi dell’articolo 20 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95.

Numerose disposizioni, soprattutto di carattere finanziario, sono state emanate per incentivare i processi di accorpamento tra i comuni, ed in particolare per favorire la fusione di comuni, incrementando la dotazione finanziaria stanziata nel bilancio dello Stato per l’erogazione dei contributi straordinari ad esse spettanti ed accrescendo l’entità del contributo erogabile ai singoli comuni.

Fino a 2 Mln di euro per 10 anni (totale 20 Mln)

Si rammenta che al fine di favorire la fusione dei comuni, l’articolo 15, comma 3 del D.Lgs. n. 267/2000 (Testo Unico enti locali) prevede che lo Stato eroghi appositi contributi straordinari per i dieci anni decorrenti dalla fusione stessa, commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli comuni che si fondono. Tale contributo straordinario è commisurato al 60 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l’anno 2018 (art. 1, comma 868,
legge n. 205/2017), nel limite massimo di 2 milioni del contributo per ciascun beneficiario, stabilito dal comma 17, lettera b), legge n. 208/2015.

Per quel che concerne le risorse finanziarie stanziate per la concessione del contributo straordinario alle fusioni iscritte sul capitolo 1316 (Fondo ordinario) dello stato di previsione del Ministero dell’interno – sono quelle autorizzate dalle seguenti autorizzazioni legislative:

  • articolo 1, comma 164, della legge n. 662/1996 (legge finanziaria per il 1997), per un importo pari a 1,5 milioni di euro annui per la fusione. Va precisato che poiché le fusioni tra comuni sono state, finora, di numero molto esiguo, la gran parte di tali risorse è stata, di fatto, assegnata alle unioni di comuni;
  • articolo 1, comma 730, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità per il 2014) che ha stabilito la destinazione, nell’ambito del Fondo di solidarietà comunale, di complessivi 60 milioni annui in favore del finanziamento delle unioni e delle fusioni di comuni, di cui 30 milioni in favore delle fusioni. Tali contributi sono stati consolidati a decorrere dal 2016, dalla legge di stabilità 2016 (art. 1, comma 17, lett. b), legge n. 208/2015);
  • ulteriori 5 milioni annui sono stati assegnati ad incremento del contributo straordinario in sede di ripartizione, con DPCM 10 marzo 2017, del «Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali solo in termini di saldo netto da finanziare», istituito dall’art. 1, comma 433, della legge n. 232/2016 (legge di bilancio 2017);
  • l’articolo 14 del D.L. n. 50/2017 ha incrementato le risorse destinate alla concessione del contributo per i comuni che danno luogo alla fusione, di 1 milione di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018. Inoltre, sempre ad incremento delle risorse destinate al contributo straordinario, il D.L. n. 50/2017 ha disposto nell’ambito del Fondo di solidarietà comunale la costituzione di un accantonamento di 25 milioni di euro che a decorrere dal 2022 sarà destinato ad incremento delle risorse destinate all’erogazione del contributo straordinario previsto per i comuni che danno luogo alla fusione, o alla fusione per incorporazione (fino a tale data, l’accantonamento viene, invece, destinato ai comuni che, a seguito dell’applicazione dei criteri perequativi di ripartizione delle risorse del Fondo medesimo, presentino un differenziale negativo tra la dotazione netta delle risorse ad essi attribuite rispetto all’ammontare delle risorse storiche di riferimento);
  • a ultimo, la legge di bilancio per il 2018 ha disposto un ulteriore incremento delle risorse finanziarie destinate alla concessione dei contributi per le fusioni di comuni, di un importo pari a 10 milioni annui a decorrere dal 2018 (art. 1, comma 869, legge n. 205/2017).

La legge di bilancio 2018 (comma 885) ha inoltre disposto che siano destinate ad incremento degli stanziamenti finalizzati all’erogazione dei contributi a favore delle fusioni dei comuni le somme accantonate sul Fondo di solidarietà comunale, e non utilizzate, per gli eventuali conguagli ai comuni (derivanti da rettifiche dei valori e dei criteri utilizzati nel riparto del fondo stesso). Si tratta di un accantonamento, si ricorda, costituito nell’importo massimo di 15 milioni di euro annui.

Fondo per lo sviluppo strutturale per i piccoli comuni

Si ricorda, infine, che la legge n. 158/2017, che contiene misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni, prevede che possano beneficiare di tali misure, tra cui l’accesso al Fondo per lo sviluppo strutturale ivi istituito, anche i comuni istituiti a seguito di fusione tra comuni aventi ciascuno popolazione fino a 5.000 abitanti.

Assunzioni e stabilizzazione del personale

Oltre agli incentivi di natura finanziaria, nell’ordinamento sono previste ulteriori misure incentivanti ai processi di fusione di comuni.
Tra queste si ricorda, il comma 450 della legge n. 190/2014, come di recente modificato dall’art. 21 del D.L. n. 50/2017, con il quale si dispone che ai comuni istituiti a seguito di fusione, fermi restando il divieto di superamento della somma della media della spesa di personale sostenuta da ciascun ente nel triennio precedente alla fusione e il rispetto del limite di spesa complessivo definito a legislazione vigente e comunque nella salvaguardia degli equilibri di bilancio, non si applicano, nei primi cinque anni dalla fusione, i vincoli e le limitazioni relativi alle facoltà assunzionali e ai rapporti di lavoro a tempo determinato.
L’art 1, co 229, della legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208/2015), inoltre, autorizza dall’anno 2016 i comuni istituiti dal 2011 per effetto di fusioni, nonché le unioni di comuni, fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale, ad assumere personale a tempo indeterminato nel limite del cento per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente.

Svincolati dal patto di Stabilità

Per i comuni istituiti a seguito di fusioni si prevedeva una applicazione del patto di stabilità interno dal quinto anno successivo a quello della loro istituzione (anziché dal terzo come previsto per gli altri enti di nuova istituzione).

Investimenti sul territorio

Nell’ambito della disciplina del pareggio di bilancio, si ricorda, peraltro, la normativa di favore, introdotta a partire dal 2016, per gli enti istituiti a seguito di fusione, ai fini dell’assegnazione degli spazi finanziari nell’ambito della procedura delle intese regionali e dei patti di solidarietà nazionale, che hanno come obiettivo, si ricorda, il pieno utilizzo degli spazi finanziari disponibili all’interno del sistema degli enti territoriali per permettere il rilancio degli investimenti sul territorio. Tali spazi sono, infatti, assegnati tenendo conto prioritariamente delle richieste avanzate dai comuni istituiti nel quinquennio precedente all’anno di riferimento a seguito di fusione. Per ciascun esercizio del triennio 2017-2019, sono considerati esclusivamente i comuni per i quali i processi di fusione si sono conclusi entro il 1° gennaio dell’esercizio di riferimento.

Tributi e Tariffe Bloccate

Tra le misure incentivanti per la fusione, si rammenta, infine, per completezza, il D.L. n. 50/2017, che consente ai comuni risultanti da fusione di mantenere tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione, anche ove non istituiscano municipi, e non oltre il quinto (in luogo dell’ultimo) esercizio finanziario del nuovo comune (art. 22), e la legge di bilancio per il 2018 che ha disposto una deroga alla proroga del blocco degli aumenti delle aliquote regionali e comunali, per il 2018, a favore dei comuni istituiti a seguito di fusione, al fine di consentire, a parità di gettito, l’armonizzazione delle diverse aliquote (art. 1, comma 37, legge n. 205/2017).

Nuovo Aggiornamento (04/02/2019):
Documento Camera dei Deputati – Unioni e Fusioni di Comuni